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Uruguay: dominio público pero pagante

domiio públicoEl dominio público es el patrimonio cultural común de la sociedad, al cual pertenecen naturalmente las obras de la inteligencia humana.

Este patrimonio común se ve temporalmente restringido por el plazo que dura el derecho de autor, que varía de acuerdo a la ley de cada país. Una vez transcurrido el período fijado en la ley de derecho de autor, las obras son devueltas al dominio público para el libre uso y disfrute por parte de toda la sociedad.

Las mencionadas reglas generales se aplican en la gran mayoría de los países, aunque no tienen vigencia plena en un puñado de ellos, entre los que se encuentra Uruguay, a causa de lo que se conoce como “dominio público pagante”.

Como comentamos en un artículo anterior, el dominio público pagante es una particularidad de la legislación que estipula que la utilización de obras en el dominio público está condicionada por el pago de una tarifa. El derecho de autor en Uruguay se extiende durante toda la vida del autor más un plazo de 50 años adicionales. Luego de ese período, la utilización de la obra no requiere el permiso del titular de los derechos. Sin embargo, sí requiere el pago de una tarifa.

Quién recauda los fondos

En Uruguay, el encargado de administrar y custodiar los bienes literarios y artísticos incorporados al dominio público y al del Estado es el Consejo de Derechos de Autor (CDA), una entidad estatal conformada por el Ministerio de Educación y Cultura. El CDA ha delegado la recaudación del dominio público pagante en la principal sociedad de gestión colectiva del país: la Asociación General de Autores del Uruguay (AGADU). Los montos de administración que cobra AGADU por las obras de dominio público son similares a los de las obras en dominio privado. Dichos montos pueden llegar a un 35% por descuento administrativo más un 7% por “Altos Fines Sociales”. En total, pueden sumar hasta un 42% de lo recaudado, dependiendo del rubro (ver página 27 de la Memoria y Balance 2012 de AGADU).

Tarifas

Las tarifas que abonan los usuarios del dominio público pagante son fijadas por el CDA, tal como se establece en el artículo 42 de la ley de derecho de autor. El CDA ha determinado que, en general, para las obras en dominio público se utilicen los mismos precios que se aplican a las obras bajo derecho de autor. Al tener la potestad de fijar tarifas, el CDA podría hacer una diferenciación con respecto a las obras bajo derecho de autor y cobrar, en el caso del dominio público, tarifas más bajas, o incluso tarifa cero para determinados usos.

Este aspecto se vuelve especialmente crítico para los usos de obras en dominio público que realiza el mismo Estado. De hecho, el Estado es el principal usuario del dominio público, a través de instituciones públicas de radiodifusión, teatro y danza. Esto lleva a la peculiar situación en la cual el Estado le paga a AGADU para que esta le descuente un porcentaje significativo por gastos de administración y luego le devuelva el remanente al propio Estado para financiar, como ya veremos, el Fondo Nacional de Música (FONAM) y el Fondo Nacional de Teatro (COFONTE).

En diversas oportunidades, los entes públicos han solicitado exoneraciones totales o parciales por el uso del dominio público pagante, pero estos pedidos han generado conflictos con el FONAM y el COFONTE, lo que complica la otorgación de exoneraciones por parte del CDA.

Un caso especialmente conflictivo lo constituye el Servicio Oficial de Difusión Radio Eléctrica (SODRE), responsable de casi la mitad de los pagos totales por usos del dominio público. El SODRE es el principal organismo estatal de difusión de la cultura, con auditorios, salas de cine, orquestas, ballet, emisoras de radio y televisión. La ley 11.549 de 1950, en su artículo 10, exceptúa explícitamente al SODRE de pagar el dominio público. Sin embargo, El SODRE abonó el dominio público durante décadas. En 2010 la Auditoría Interna de la Nación detectó la irregularidad del pago en concepto de dominio público y lo señaló en su Informe de Actuaciones (página 22). Desde ese momento el SODRE se negó a abonar, lo cual generó el reclamo del FONAM y el COFONTE.

El último episodio de este conflicto ocurrió recientemente, con la Rendición de Cuentas aprobada en octubre de 2013, donde el Parlamento declaró, por vía interpretativa, que el SODRE sí debe pagar el dominio público (artículo 251). El argumento es que la excepción de 1950 es por “impuestos, derechos y gravámenes de toda clase por la utilización de obras del Dominio Público”, mientras que el dominio público pagante sería una “tarifa”. Como vemos, el estatus del dominio público pagante genera controversias dentro del mismo Estado. Un último dato a señalar es que un beneficiario colateral del artículo 251 será AGADU, quien recibirá un porcentaje importante en concepto de descuento administrativo.

A dónde van los fondos del dominio público pagante

Como ya dijimos, un porcentaje del dominio público pagante es retenido por AGADU en concepto de descuentos por administración. El resto se destina a fondos estatales de fomento a las artes. Los fondos recaudados por obras musicales de dominio público, incluida la publicidad, financian el FONAM, mientras que el resto de los fondos recaudados por dominio público pagante van a la COFONTE. Finalmente, los que corresponden a un porcentaje del 3% de las subastas de obras de arte en dominio público, se destinan al Fondo Concursable para la Cultura.

En los hechos, el FONAM y el COFONTE reciben una parte sustancial de sus fondos por concepto de dominio público pagante, mientras que en el caso de los Fondos Concursables, su financiamiento principal proviene de partidas presupuestales. Esta estructura de financiación vuelve al FONAM y al COFONTE dependientes del dominio público pagante y, por tanto, no debe extrañar que estos organismos sean los principales defensores del dominio público pagante en nuestro país.

Algunas complejidades

Una complejidad está dada por la integración del FONAM y el COFONTE. En el caso del FONAM, la ley 16.624 del año 1994 prevé “un miembro designado por el Ministerio de Educación y Cultura, que la presidirá, un autor musical designado por la Asociación General de Autores del Uruguay; un músico designado por la Sociedad Uruguaya de Intérpretes; un músico designado por la Federación Uruguaya de Músicos y uno designado por los cuatro anteriores”.

En el caso del COFONTE, la ley 16.297 de 1992 establece  “un representante del Ministerio de Educación y Cultura, que la presidirá; uno de la Sociedad Uruguaya de Actores, que ejercerá la Secretaría; uno de la Federación Uruguaya de Teatros Independientes; uno de la Asociación General de Autores del Uruguay, que revista la calidad de autor teatral; uno de la Sección Uruguaya de la Asociación Internacional de Críticos Teatrales, filial UNESCO, y dos de las Instituciones teatrales del Interior del país.”

La fuerte presencia institucionalizada de las sociedades de gestión colectiva, sobre todo en el FONAM, puede llegar a plantear un conflicto de intereses. En términos simples, una entidad privada como AGADU, designada para realizar la recaudación de los fondos, al mismo tiempo tiene presencia en el organismo que recibe dichos fondos. De este modo, el FONAM y el COFONTE podrían tener muy pocos incentivos en modificar la estructura presupuestal, ya que un cambio en la misma, que por ejemplo les otorgue partidas estatales específicas y libere el uso del dominio público, impactaría directamente en los beneficios que obtiene la sociedad de gestión por el descuento administrativo aplicado al dominio público.

Otra complejidad se dio recientemente, en julio de 2013, cuando AGADU apoyó la extensión de los plazos de derecho de autor en Uruguay, medida que finalmente fue rechazada en el Parlamento. De haberse visto extendidos dichos plazos de derechos de autor, se hubiera puesto bajo dominio privado una buena cantidad de obras, lo cual habría impactado negativamente en los ingresos del FONAM y el COFONTE, y esto habría sido como consecuencia de una medida apoyada por uno de sus componentes.

Conclusiones

La institución del dominio público pagante limita el uso del patrimonio cultural común, al imponer una barrera económica para el uso de las obras. Esa barrera desvirtúa el objetivo del dominio público, consagrado al enriquecimiento cultural de toda la sociedad, no solamente de aquellos que pueden pagar.

A favor de la existencia del dominio público pagante se ha argumentado que los fondos recaudados sirven para el fomento del arte y la cultura. Sin embargo, nada impediría que los fondos destinados a dichos fines pudieran provenir de otros mecanismos de financiamiento que no afectaran el uso del patrimonio cultural. Esto además ahorraría el subsidio indirecto a AGADU, que como ya vimos, se realiza a través del extraño mecanismo de cobro, descuento por administración y devolución al Estado.

El dominio público pagante no solo impacta en la utilización de las obras por parte de la sociedad, sino también en cosas tan sustanciales como la conservación del patrimonio histórico: cualquier archivo público o privado que se proponga digitalizar o disponibilizar obras en dominio público estará expuesto a la inseguridad de estar generando una deuda por un monto no especificado.

En su estudio sobre digitalización del dominio público, Beatriz Busaniche afirma:

“Todos los trabajos de autor, aun los más originales, incluyen partes de trabajos de otros, es imposible establecer los límites del trabajo de un autor en el contexto de su trabajo y en la práctica es imposible separarlo de los elementos que lo precedieron. Es por esto que el dominio público no debe ser visto como un cúmulo de material desprotegido, sino como la fuente de la cual pueden abrevar los nuevos autores, ya que el moderno sistema de autoría es inviable sin la existencia del dominio público (Litman, 1990).

Si nos remitimos a aspectos estrictamente económicos, la existencia del dominio público es condición necesaria para la innovación y el avance de la técnica. Teóricos de la innovación, como el mismo Schumpeter asumen la trascendencia de la copia, la imitación y la mejora incremental para el desarrollo, la competencia y la innovación. Sin un dominio público rico, diverso y disponible, pocos desarrollos científico-técnicos serían posibles.”

La existencia de costos asociados al uso y aprovechamiento del dominio público, restringe o dificulta la creación de nuevas obras autorales. En el contexto de la revisión de la ley de derecho de autor en Uruguay se hace necesario también evaluar si los costos sociales del dominio público pagante no son más altos que los posibles beneficios para la ciudadanía.

Este texto fue escrito por el Movimiento Derecho a la Cultura y se publicó inicialmente en el sitio Open Business Latin America & Caribbean.

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Panorama de las sociedades de gestión colectiva en Uruguay

Como en la mayoría de los países, la ley de derechos de autor de Uruguay prevé la existencia de sociedades de gestión colectiva (SGC) para la administración de los derechos de autor y conexos. Para funcionar, las SGC deben obtener la autorización del Poder Ejecutivo, previa opinión del Consejo de Derechos de Autor (CDA), un organismo cuya infraestructura y personal son proporcionados por el Ministerio de Educación y Cultura.

Las SGC deben ser asociaciones civiles sin fines de lucro y no pueden ejercer ninguna actividad política o religiosa.

En teoría, la función de las SGC es facilitar a los titulares de derechos la administración de los mismos, en el entendido de que la gestión colectiva es más eficiente que la gestión individual por parte de cada titular.

No obstante, la representación de las SGC tiene límites precisos marcados por la ley:

  • Están obligadas a acreditar por escrito que los titulares de los derechos que pretenden ejercer les han confiado la administración de los mismos.
  • La representación de la SGC es sin perjuicio de la facultad que corresponde a los autores y titulares de derechos a ejercitar directamente tales derechos.

A continuación trazaremos un panorama de las SGC del Uruguay y algunas problemáticas asociadas a ellas. Es necesario resaltar que es muy escasa la información pública disponible sobre las SGC, por lo que sin dudas será un panorama incompleto, hasta tanto no se disponga de mayores registros e información pública sobre su actividad.

AGADU

La principal SGC es la Asociación General de Autores del Uruguay (AGADU), entidad que representa a autores de diversas disciplinas artísticas, si bien la enorme mayoría de sus socios son músicos.

AGADU ejerce además la “ventanilla única” de recaudaciones por derechos de autor y conexos para el caso de la música. Este sistema implica un acuerdo entre AGADU, la Sociedad Uruguaya de Artistas Intérpretes (SUDEI) y la Cámara Uruguaya del Disco (CUD) según el cual la primera se encarga del cobro de los derechos de los distintos titulares: autores, intérpretes y productores, nacionales y extranjeros. Este sistema mezcla intereses diversos: los intereses de los productores, los de autores e intérpretes (quienes generalmente son contratados por aquellos), y los intereses de los administradores de las SGC que tienden a fortalecer su poder burocrático.

Asimismo, AGADU se encarga de la recaudación del dominio público pagante, una particularidad de la legislación uruguaya que provoca que el uso de las obras en dominio público se vea supeditado al pago de un arancel. Tal como veremos más en detalle en un próximo artículo, la recaudación del dominio público pagante se destina a fondos estatales de fomento a las artes. Sin embargo, el principal usuario del dominio público pagante es el mismo Estado, a través de instituciones públicas de radiodifusión, teatro y danza. Esto lleva a la peculiar situación en la cual el Estado le paga a AGADU para que esta le descuente un porcentaje significativo por gastos de administración y luego le devuelva el remanente al propio Estado para financiar los Fondos Concursables para la Cultura, el Fondo Nacional de Música (FONAM) y el Fondo Nacional de Teatro (COFONTE).

Según declaraciones de miembros de AGADU en medios periodísticos, la entidad cuenta con más de 10.000 socios. De ellos, solo 1.400 están en calidad de activos, es decir que tienen derecho a votar autoridades y ser elegibles.

Para ser socio activo de AGADU, es necesario tener una antigüedad de 5 años en la institución y haber recaudado en concepto de derechos de autor un mínimo estipulado en los estatutos, aprobados en 1966. Esa recaudación mínima exigida es actualizable por mayoría de votos de la Asamblea General Ordinaria. A fines de marzo de 2012, el monto mínimo para ser socio activo ascendía a 109.032,11 pesos uruguayos (aproximadamente 5.000 dólares) reajustables anualmente por el Índice de Precios al Consumidor, según la versión del estatuto que figuraba en la misma web de AGADU.

En esos días, diversos músicos cuestionaron el elevado monto, que para la gran mayoría de los autores es casi imposible de alcanzar. A las pocas horas, dicha versión del estatuto fue retirada de la web de AGADU y reemplazada por la versión original de 1966, en la cual el monto era de 5.000 pesos uruguayos. Esta sin dudas era una suma muy elevada en la década del sesenta del siglo pasado. Pero al no contar con la versión actualizada de los estatutos para consultar en la web, sin dudas la cifra se presta a confusiones. Cabe deducir que el monto vigente es el que fue quitado de la web, con la actualización correspondiente a 2013.

El sistema planteado en los estatutos genera que de los más de 10.000 socios de AGADU, menos del 15% se encuentra habilitado para elegir autoridades o ser electo. En concreto, en las recientes elecciones del pasado 20 de agosto de 2013 votaron tan solo 773 personas, es decir, menos del 8% de los socios. La lista ganadora se impuso con apenas 237 votos.

Sin embargo, los estatutos de AGADU poseen otras irregularidades. El artículo 11 establece: “Mientras el socio continúe gozando de la calidad de tal, le estará rigurosamente prohibido entenderse directamente con los usuarios del repertorio o con las entidades afines del país o del extranjero, o en lo que tiene relación con la administración y percepción de los derechos devengados por sus obras.”

Como dijimos antes, la ley 17.616 permite a los autores ejercer sus derechos directamente, a pesar de pertenecer a una SGC. Es decir que los estatutos de AGADU entran en conflicto con lo establecido en la ley.

Esta cláusula ilegítima impide, por ejemplo, que los autores puedan conceder, cuando lo crean necesario, autorizaciones para reproducir o interpretar sus obras de forma gratuita. También pasa por alto la voluntad de cada vez más autores, quienes usan licencias permisivas o libres en sus obras creativas.

Esta situación hasta el momento no se ha visto modificada, en gran medida, por el desconocimiento que los artistas tienen de sus propios derechos.

Por último, llaman la atención los altos descuentos por gastos administrativos que retiene esta SGC, llegando en rubros como la ejecución pública (que es el que tiene mayor recaudación) a retener el 35% de los ingresos generados, al cual puede añadírsele un 10% extra por “gasto social”.

Cabe señalar además, que la información pública para los usuarios de repertorios musicales, que deben pagar tarifas por diversos usos, es incompleta. Por ejemplo, las tarifas por uno de los usos más habituales, que son las fiestas y eventos, todavía no figuran en su web, donde desde hace meses se informa que serán publicadas “próximamente” (accedido en setiembre de 2013). Las consultas al respecto se responden únicamente ante pedidos individuales, sembrando un manto de duda en cuanto a los criterios aplicados en cada caso.

La Cámara Uruguaya del Disco (CUD)

La CUD es una SGC que administra los derechos de los productores fonográficos del Uruguay. Es parte de la Federación Internacional de la Industria Fonográfica (IFPI). Su composición de socios mezcla sellos locales como Bizarro, Sondor y Ayuí / Tacuabé, junto con las grandes majors internacionales: Universal, Warner y Sony.

Hace pocos meses, la CUD propuso la extensión de los derechos de los productores fonográficos de 50 a 70 años, y AGADU sumó su apoyo a dicha propuesta incorporando también el aumento de los plazos de derechos de autor de 50 a 70 años post-mortem.

Entre las SGC uruguayas, la CUD es probablemente la que más importancia da al denominado “combate a la piratería”, a través de campañas publicitarias, conferencias y acciones legales, entre otras medidas. En el sitio web de la CUD, una sección de recursos pone a disposición del usuario materiales tales como “Música e Internet: Guía para padres y profesores”. Editado por Pro-Music, se trata de una pieza de propaganda en contra de la práctica del intercambio de archivos. Dicho documento contiene pasajes como el siguiente: “[en las redes P2P] junto con los archivos multimedia, involuntariamente los usuarios suelen descargar también virus o programas espía. Asimismo, sin saberlo pueden estar compartiendo con otros usuarios ficheros personales con información financiera, exponiéndose a riesgos vinculados al robo de su identidad”. Sus máximas autoridades llegaron a comparar la piratería en internet con la pornografía infantil.

En el sitio web de la CUD también hay una sección de “legislación”, donde se detallan los castigos penales por las reproducciones no autorizadas de fonogramas, otra sección de “denuncias”, y asimismo se ofrece para la libre descarga un software cuyo único objetivo es “escanear la pc en busca de archivos digitales de origen ilegítimo”.

Sociedad Uruguaya de Artistas Intérpretes (SUDEI)

SUDEI representa a más de 3.100 asociados, entre músicos, cantantes, bailarines y actores. Su principal misión es distribuir el dinero recaudado en concepto de derechos de ejecutantes e intérpretes, en forma semestral. Los requisitos de SUDEI para acceder al derecho a voto son sensiblemente menos exigentes que los de AGADU. En las últimas elecciones votaron alrededor del 25% de sus miembros.

Otras SGC

La Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales del Uruguay (EGEDA) representa a productores audiovisuales nacionales y extranjeros. Fue autorizada a funcionar en 2007 y ya ha comenzado a recaudar. Se encarga de gestionar los derechos generados por los actos de retransmisión y de comunicación en lugares abiertos al público de obras y grabaciones audiovisuales. Su objetivo son las salas de espera de hospitales, consultorios médicos, peluquerías, bancos, gimnasios, clubes sociales y deportivos, bares, restaurantes, comedores, hoteles, supermercados, etc. EGEDA Uruguay en realidad es parte de una red internacional que opera en Estados Unidos, España y varios países de América Latina, y su formación ha sido impulsada por entidades equivalentes con sede en los países desarrollados. Dado que la mayoría de las obras audiovisuales utilizadas en el país son extranjeras, la actividad de una SGC como esta aumenta la salida de divisas al exterior del país, sin una contrapartida equivalente para la economía nacional.

La Sociedad Uruguaya de Gestión de Actores Intérpretes de Uruguay (SUGAI) fue aprobada por el Poder Ejecutivo en 2011. Esta SGC tiene como finalidad gestionar los derechos que la ley otorga a los actores por las reproducciones de programas de TV, películas y otras obras audiovisuales. En estos momentos se encuentra en fase de negociación con los canales de TV para la fijación de los montos correspondientes. Oportunamente, tendrá que definir los mecanismos de distribución de los ingresos entre sus socios, tarea para nada sencilla dada la dificultad que implica identificar a todos los actores que interpretan cada emisión, jerarquizando los pagos en relación a criterios tales como el ejercicio de un rol principal o secundario, o la cantidad de minutos en escena.

En 2005 fue autorizada a funcionar la Asociación Uruguaya para la Tutela Organizada de los Derechos Reprográficos (AUTOR), una SGC que supuestamente se encargaría de la gestión de los derechos de reproducción relacionados con libros y otros materiales impresos. Entre otras acciones, esta entidad comenzó a gestionar licencias para locales de fotocopiadoras. AUTOR logró funcionar durante un período breve de tiempo, tras el cual demostró que no era viable económicamente y comenzó un proceso de disolución.

El Consejo de Derechos de Autor (CDA)

Como ya dijimos, El CDA es una entidad estatal conformada por el Ministerio de Educación y Cultura. Entre sus funciones, se encuentran:

  • La evaluación de los requisitos de las nuevas SGC para ser aprobadas o no por el Poder Ejecutivo
  • La realización de inspecciones y auditorías a las SGC para garantizar que cumplan su función
  • El arbitraje de controversias en torno a las tarifas que cobran las SGC
  • Mediar en las diferencias que se produzcan entre las SGC y entre estas y otras asociaciones gremiales.

El CDA está compuesto por 7 miembros que ejercen su cargo de forma honoraria, en paralelo a otras funciones en el Estado. A diferencia de muchos otros países, donde este tipo de organismos se rige por un paradigma privatista, el CDA ha desarrollado en los últimos años una visión que intenta equilibrar los intereses de los autores, los intermediarios y los usuarios de cultura.

Este Consejo ha impulsado, por ejemplo, un anteproyecto de reforma a la ley de derechos de autor en 2010, el cual incluye limitaciones y excepciones para garantizar el derecho a la educación, investigación, etc. Sin embargo, la poca cantidad de miembros y el carácter honorario de su actividad deriva en cierta debilidad del Consejo. Una gran parte de sus esfuerzos los insumen las consultas por el uso del dominio público pagante, en particular el estudio de las solicitudes de exoneración de las tasas.

En síntesis

En Uruguay operan diversas SGC para la administración de los derechos de autor, las cuales deben ser autorizadas por el Poder Ejecutivo y son controladas por el Consejo de Derechos de Autor. La más tradicional es AGADU, que opera como ventanilla única para diversas SGC. En los últimos años se autorizó el funcionamiento de nuevas entidades, una de ellas (AUTOR) en vías de disolución.

Entre tanto, las instituciones más consolidadas sufren de varios problemas: poca claridad en aspectos administrativos y económicos que debieran ser de conocimiento público, dificultades por parte de los socios para acceder a la información sobre sus derechos y criterios muy restrictivos para la participación en ámbitos de decisión. A esto debe sumarse la incompatibilidad legal del estatuto de AGADU, que prohíbe a sus socios ejercer directamente sus derechos de autor.

Las actitudes de las SGC frente a las reformas de la ley de derecho de autor son conservadoras: apoyan y promueven el aumento de las restricciones, y se oponen sistemáticamente a las excepciones y limitaciones que pudieran agregarse a dicha ley, así como a habilitar a los autores a nuevas formas de ejercer sus derechos permitiendo usos de sus obras que se adapten a las actuales prácticas de producción y circulación cultural.

Este texto fue escrito por el Movimiento Derecho a la Cultura y se publicó inicialmente en el sitio Open Business Latin America & Caribbean.